本文摘要：从泛指的意义来看，新时代应急管理主要是指中国共产党十九大之后的应急管理实践中。

从泛指的意义来看，新时代应急管理主要是指中国共产党十九大之后的应急管理实践中。中国共产党十九大报告认为，中国特色社会主义转入了新时代，社会主要矛盾早已转化成为人民日益增长的美好生活必须和不均衡不充份的发展之间的对立。

人民日益增长的美好生活必须也还包括对于安全性的必须，新时代应急管理要需要符合人民日益增长的安全性必须。在这种意义上，应急管理是以安全性为目标的管理，即广义应急管理，涵括的范围比较明确。

[1]从特指的意义来看，新时代应急管理主要是指应急管理部正式成立之后的应急管理实践中，仅有针对自然灾害和事故灾难，是以应急管理部职能为限定版的应急管理。这是狭义应急管理。

广义应急管理涵括狭义应急管理。仅限于篇幅，本文主要辩论狭义应急管理，且探讨于应急管理体制机制创意发展的关键议题。在本文中，体制主要指应急管理的的组织结构，机制主要指应急管理的运营过程。体制要通过机制来发挥作用，机制要在体制的约束下运营，二者相相结合。

　　国家应急管理创意发展的主逻辑：从全灾害管理到全过程管理　　应急管理部正式成立之后，应急管理的外延虽然再次发生了明显的变化，但仍归属于第二代应急管理体系。为厘清国家应急管理创意发展的主逻辑，有适当对中国应急管理体系的演化过程和趋势不作一个总体性叙述。　　第一代应急管理体系的主要特点是分灾种管理。[2]实质上，自1949年中华人民共和国正式成立至2003年非典之前，官方文献、理论研究和媒体报道都很少用于应急管理的概念阐释。

对这世纪末的涉及实践中更加精确的阐释应当是灾害管理。从体制机制来看，分灾种管理主要有四个特征。　　一是不原始单部门负责制。

例如，水利部门主要负责管理洪涝灾害的防止和应付，气象部门主要负责管理气象灾害的预报和监测，地震部门主要负责管理地震灾害的预报和监测，民政部门主要负责管理灾后的生活救助，安监部门主要负责管理安全性生产事故的防治、救援和调查。这里所说的不原始，主要是指灾害管理在制度上缺少整体设计，仅有对洪水和地震的管理比较成熟期。

　　二是临时性指挥部机制。在国家层面，主要有三大临时性指挥部：国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和国家森林屏蔽指挥部。这些指挥部的成立可以在一定程度上填补单部门负责制的缺失，提高防汛抗旱、抗震救灾和森林消防车中的对多部门展开协商的能力。

　　三是外生性减灾机制。在联合国国际减灾十年活动的提倡下，中国也正式成立了国际减灾十年委员会，并在国际减灾十年活动完结之后改名为中国国际减灾委员会，2005年改名为国家减灾委员会（全称国家减灾委）。可见，在2003年非典之前，中央政府已开始推崇防灾减灾，然而由于地方政府缺少内生动力，防灾减灾的效果并不理想。

　　四是根本性自然灾害的中央兜底机制。地方政府在自然灾害管理中责任模糊不清，适当的机构设置也不完善。

一旦再次发生根本性自然灾害，救灾主要依赖中央兜底，地方政府缺少积极开展防灾减灾的动力。　　从总体上评判，分灾种管理主要是一种事后修复模式，既有明显严重不足，也有贡献，特别是在在应付1976年唐山大地震、1998年长江流域洪水等根本性自然灾害中充分发挥了起到。

　　第二代应急管理体系的主要特点是综合化管理。[3]2003年非典之后，中国开始建设以一案三制（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的应急管理体系，统一应付还包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的各类突发事件。在这世纪末，突发事件应急管理等概念开始频密载于官方文献、理论研究和媒体报道。

以一案三制核心的应急管理体系是对第一代应急管理体系的发展，既大部分保有了分灾种管理的体制机制，又展开了有助于的拓展和创意。对照来看，综合化管理的体制机制也主要有四个特征。[4]　　一是比较原始的事前单部门负责制。在第一代应急管理体系的基础上，单部门负责制的适用范围不断扩大。

除水利、气象、地震、民政、安监等部门外，公共卫生、　　二是高度统一的事后政府负责制。2007年公布的《突发事件应付法》规定：突发事件再次发生之后，在中央由国务院，在地方由各级人民政府统一负责管理各类突发事件的应付。

2008年汶川地震之后，主要在市、县两级，实践中由各级党委必要统一负责管理各类突发事件的应急号召。因此，这里所说的政府是指广义的政府，并不仅指《突发事件应付法》作为行政法限于的各级行政部门。　　三是附属式综合协商机制。

为强化突发事件应急号召中对有所不同职能部门的协商，一般来说由各级人民政府在其办公厅内设应急管理办公室（全称应急筹办）。这里所说的附属式，主要是指应急筹办在行政层级上高于涉及职能部门，不能相结合各级人民政府办公厅的行政权威才能有效地积极开展协商工作。

因此，在实践中，应急筹办的主要职能是应急值班，综合协商职能充分发挥得并不充份。　　四是属地化的责任沉降机制。

突发事件按照一些主客观指标被区分为四个等级，号召主体分别对应于国务院、省（直辖市）、市（区）、县各级人民政府，国务院只必须对尤其根本性或必须其协商的根本性突发事件做出应急号召，其他级别的突发事件则由地方政府按照属地管理居多的原则来展开应付。　　从总体上评判，以一案三制核心的应急管理体系有整体性设计，覆盖面广，虽然仍不存在许多严重不足，但对顺利应付2008年汶川地震、2010年玉树地震舟曲特大泥石流、2013年芦山地震和2014年鲁甸地震等根本性自然灾害功不可没。　　应急管理部正式成立之后，中国应急管理体系的综合化又可以细分为两个阶段：一是以一案三制核心的应急管理体系；二是以应急管理部为联合的组织的应急管理体系。这两个阶段都归属于综合应急管理的范畴，都是在综合性和专业性之间展开权衡和权衡。

[5]　　在理论上，综合应急管理（ComprehensiveEmergencyManagement,CEM）作为一个专门的概念，最初主要载于美国的应急管理研究和实践中。1979年，美国州长协会（NationalGovernorsAssociation,NGA）在为题《综合应急管理：州长指南》（ComprehensiveEmergencyManagement:AGovernor'sGuide）的研究报告中，可行性明确提出了CEM的基本框架：仅有灾害管理、全过程管理与多主体参予。其中，尤为核心的理念创意是全过程管理，将要应急管理视作一个还包括了减慢（mitigation）、打算（preparedness）、号召（response）和完全恢复（recovery）四阶段的循环周期。

[6]同年，主要基于三里岛事件（ThreeMilesIslandIncident）的教训，美国正式成立联邦应急事务管理署（FederalEmergencyManagementAgency,FEMA），将应急管理从主要由州一级政府负责管理的地方事务下降为联邦政府的职能。[7]FEMA正式成立后，将CEM作为推展应急管理实践中的理论基础。至20世纪90年代，FEMA通过发展多的组织合作网络，有效地推展了灾害的减慢，在相当大程度上构建了综合应急管理特别强调的全过程管理。

[8]也于是以因为如此，FEMA在克林顿政府的第二任期沦为美国联邦政府内阁部门，综合应急管理也沦为一种被其他国家效仿的顺利模式。[9]　　2003年非典之后，中国以一案三制核心的应急管理体系部分地糅合了美国FEMA的体制和机制，虽然阐释方式有所不同，但某种程度也特别强调仅有灾害管理、全过程管理与多主体参予。

然而，在实践中，仅有灾害管理和全过程管理很难同时构建，且全过程管理的构建可玩性要相比之下低于仅有灾害管理。[10]换言之，综合应急管理的构建是一个趋向的过程，仅有灾害管理和全过程管理是这一过程的两个最重要节点。

至于多主体参予，则是比较恒定的维度，无论是仅有灾害管理还是全过程管理，都必须多主体参予。应急管理部正式成立之后，应急管理的外延明显增大，仅有针对自然灾害和事故灾难，仅有灾害管理的特征弱化；与此同时，人民对美好生活的必须被迫应急管理不仅要推崇事后的号召和完全恢复，更加要推崇事前防灾减灾和安全性管理，全过程管理的特征以求增强。

　　从全灾害管理南北全过程管理是综合应急管理发展的一般趋势。不仅中国，美国也是如此。FEMA在正式成立早期，为因应里根内阁星球大战计划，FEMA企图同时顾及自然灾害管理和民防（主要是应付有可能的核打击）。

其结果是，预期的核打击未再次发生，频密再次发生的自然灾害和事故灾难却造成了极大的损失，而政府的应急管理收效甚微。在20世纪80年代，FEMA因此而倍受诟病。直到1994年，FEMA展开内部机构改革，挤压民防职能，将主要精力改向灾害的减慢，并在应急管理实践中获得较好的效果，这才夺得了美国政府、公众和国际学界的完全一致接纳。

　　另一方面，在过去的十余年中，以一案三制核心的应急管理体系在一些领域实践中效果不欠佳，但功夫在事外，另外三项根本性实践中在客观上分流了应急管理的部分职责，为应急管理瘦身并从全灾害管理南北全过程管理建构了有利条件。　　一是社会管理创意。

社会管理创意月明确提出于中国共产党十六届四中全会，社会管理创意则月明确提出于中国共产党十八届三中全会。社会管理创意是对社会管理创意的发展。

社会管理创意作为中国共产党掌权能力的最重要维度，主要由中央政法委负责管理。通过持续大大的希望，特别是在是自中央两办2009年公布《关于实施党政领导干部问责的暂行规定》和2012年公布《关于建立健全根本性决策社会平稳风险评估的指导意见》以来，群体性事件的高发态势获得有效地遏止，社会怒不可遏类群体性事件深感增加。就此而言，社会管理创意为将社会安全类突发事件的应付挤压出有应急管理获取了承托。

　　二是总体国家安全观的实践中。中国共产党十八大明确提出总体国家安全观，将十五种安全性威胁都下降到国家安全性高度。

其中，生态安全性也被下降到国家安全性高度，并由此积极开展铁腕治污，主要由环保部门负责管理，在一定程度上增加了因雾霾导致的生态安全性风险。以一案三制核心的应急管理体系未将生态环境类突发事件分开作为一类，但近些年地方政府针对雾霾等生态环境类突发事件积极开展了大量的应急管理实践中，因此有研究者指出应当将环境类突发事件分开作为一类划入应急管理体系。在这种意义上，总体国家安全观的实践中为将生态环境类突发事件的应付挤压出有应急管理获取了承托。

　　三是防止和消弭根本性风险。中国共产党十九届三中全会明确提出，防止和消弭根本性风险（特别是在是系统性金融风险）是未来三年工作的重中之重。其中，防止和消弭系统性金融风险主要由2017年正式成立的金融平稳与发展委员会负责管理。

这在一定程度上减少了因地方债、房地产泡沫、P2P爆雷跑路等导致经济危机的概率。在以一案三制核心的应急管理体系中，经济类突发事件被作为社会安全事件的一个子类。

有研究者曾预见，经济危机不应作为第五类事件。[11]在这种意义上，防止和消弭根本性风险为将经济类突发事件的应付挤压出有应急管理获取了承托。

　　此外，从国际经验来看，脑溢血公共卫生事件应急管理的主体一般来说都是卫生部门和疾控中心，将其独立国家于应急管理部职能合乎现实必须。　　国家应急管理体制的创意发展：优化多主体协同网络　　在综合应急管理的框架之下，无论是仅有灾害管理还是全过程管理，都必不可少多主体参予。

应急管理多主体参予的核心是多主体协同，这也是应急管理与常态管理的显然有所不同。[12]如果借出复杂性理论（complexitytheory）的概念来叙述，应急管理限于于社会系统的失序状态，而常态管理限于于社会系统的有序状态。由常态管理向应急管理的转换源自社会系统由有序状态向无序状态的转化成，而由应急管理向常态管理的重归则源自社会系统由无序状态向有序状态的转化成。

[13]在常态管理中，由于不受社会系统既有结构的约束，各行动主体不能在各自的职能范围内进行行动。在应急管理中，社会系统的既有结构被超越，各行动主体无法按照既定职能积极开展行动，而不能通过相互之间的信息交互来彼此适应环境，最后达成协议协同行动，构建社会系统的结构修复，驱动社会系统从无序重返有序。

　　从主体之间的关系来看，常态管理主要基于科层结构，而应急管理主要基于网络结构。这主要是因为，突发事件往往远超过预期，特别是在是资源市场需求的峰值往往远超过制度化应急管理体系的资源储备能力，必须非制度化行动主体的参予，通过减少资源的校验的方式提高应急管理系统的韧性（resilience）。

这些非制度化行动主体在理论上被称作突生的组织（emergentorganization）或突生群体（emergentgroups），既还包括一些不出制度化应急体系之内的政府的组织，也还包括各类社会的组织和志愿者。[14]而且，突发事件的规模越大，损失就越相当严重，突生的组织和突生群体所占到的比重越大，功能就越最重要。[15]此外，因为突发事件的非预期性，行动主体往往无法按照预设的规则和策略进行行动，而被迫依赖临机决策（improvisation）。

在这种情况下，各行动主体之间，即便是政府各部门之间，也不能通过纵向的信息交互而不是横向的信息发布命令来互相适应环境，从而构成部门间合作网络。　　纯粹的网络结构虽然极具适应能力，但往往缺少效率，且责任不相同。

在应急状态下，由于时间压力，应急管理目的尽早掌控事态，拒绝责任具体、继续执行高效，因此不可避免地不存在着集中化的动力。[16]这样一来，在的组织结构上，应急管理无法几乎瓦解科层结构而分开不存在，而是填充了科层结构的网络结构。[17]　　在一个填充了科层结构的网络结构中，多主体协同的可玩性随行动主体的数量规模和异质性的减少而明显减少。

由分灾种管理向以一案三制核心的应急管理体系的进化是一种增量式改革，不但原先机构都以求保有，还加设了一些新的机构。因此，在以一案三制核心的应急管理体系中，与应急管理涉及的行动主体在数量规模和异质性上都明显减少，与此同时，构建多主体协同的可玩性也深感减少。

在过去十余年的实践中，这也仍然是以一案三制核心的应急管理体系在体制上的最重要缺失。例如，在根本性自然灾害的应急号召中，一般来说最少必须协商分别隶属于水利、气象、地震、民政、公安、武警（消防）、安监、公共卫生、应急筹办乃至人民解放军等有所不同部门或体系的多个行动主体的参予，这些行动主体不仅在数量上规模可观，制度背景、工作方式和的组织文化堪称差异极大，他们在灾前又缺少协同演练，灾后很难在短时间之内构建高效率的协同行动。

　　应急管理部的正式成立增加了行动主体的数量规模，减少了行动主体的异质性，从而可以在一定程度上提升多主体协同的效率。根据国务院公布的机构改革方案，国家安监总局、国务院应急筹办、国家抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林屏蔽指挥部和国家减灾委的涉及职能必须统合，公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害预防、水利部的水旱灾害预防、农业部的草原屏蔽、国家林业局的森林屏蔽职责皆必须接管至应急管理部。[18]按照这一方案进行改革，应急管理牵涉到的行动主体的数量深感增加，这些部门因为拆分或职能接管而沦为同一个部门，制度背景、工作方式和的组织文化的差异性也深感减少。

　　在应急管理部正式成立之后，中国的应急管理体系在体制上主要反映为以应急管理部为联合的组织的多主体协同网络。这是填充了科层结构的网络结构，而非纯粹的科层结构或网络结构。

应急管理在体制上创意的关键就是发展和完备以应急管理部为联合的组织的多主体协同网络，减少多主体协同的可玩性，提高多主体协同的效率。这最少必须从三个层面著手。

　　第一，从短期来看，要延长内部统合周期。六个机构整体划归应急管理部，六个部门的涉及职能接管至应急管理部，这些部门和职能之间的统合必须时间。这种统合不仅还包括人员、物资和装备的统合，也还包括的组织文化和思维习惯的统合，后者特别是在必须时间。

参考美国的实践中，FEMA内设机构和各项职能的统合花上了十余年时间。耗时如此之宽，固然与FEMA当时所处的时代情境有关，但也表明了部门内部调教的可玩性。

在应急管理部的内部统合中，消防瓦解武警序列向综合应急救援队伍的成功自负盈亏至关重要。从应急救援的必须来看，消防综合化、职业化和专业化是大势所趋，如何既能构建消防队伍综合化、职业化和专业化，又能承继武警官兵不惧壮烈牺牲的献身精神，是顺利自负盈亏的关键。

　　第二，从中期来看，要高度重视外部协同。应急管理部的职能虽然探讨于自然灾害和事故灾难，但这并不意味著应急管理部可以独自一人应付全部的自然灾害和事故灾难。无论是应付自然灾害还是事故灾难，应急管理部最少都必须与掌控电力、电信、石油等关键基础设施的国有企业合作，而这些国有企业并不必要隶属于应急管理部。

此外，应急管理部还有可能必须与自然资源部等其他部委、社会的组织积极开展合作。比起于应急筹办，应急管理部作为国务院构成部门，一方面行政权威更高，更加有能力协商其他行动主体；但另一方面由于瓦解了国务院办公厅，无法必要利用国务院办公厅在综合协商上的行政权威，而被迫借助更高的行政权威。当然，在跨部门合作中，行政权威仅有是其中一种协商机制，的组织的对外开放程度和人际信任也都是最重要的辅助因素。

　　第三，从长年来看，要积极探索风险管理。这是应急管理部在体制创意上面对的仅次于挑战，也是长期以来仍然最无以解决问题的问题，必须在更加基础的层面不予解决问题。

自然灾害防灾减灾的职责主要在地方政府，在当前的财政体制和政绩考核机制下，地方政府广泛缺少积极开展防灾减灾的动力。事故灾难安全性管理的主体责任在企业，在社会发展的现阶段，鲜有企业不愿主动因应政府监管以减少安全性生产风险，不少企业甚至想方设法来躲避政府监管。这些都是长期存在的问题，并会因为应急管理部的正式成立而必要获得解决问题。至于综合性风险管理，虽然短期有效地，但尚能缺少长效机制。

因此，如何改革财政体制和政绩考核机制、推展地方政府积极开展防灾减灾、唤起企业展开自我监管、发展综合性风险管理，这些都是发展和完备以应急管理部为联合的组织的多主体协同网络必须解决问题的棘手问题。　　国家应急管理机制的创意发展：流程重塑　　从全灾害管理到全过程管理的改变必定拒绝应急管理部重塑应急管理的流程。应急管理的流程定义了应急管理的运行机制。

　　在过去十余年的实践中，应急管理主要特别强调号召。这是以一案三制核心的应急管理体系的主要成绩，但仅推崇事后号召也是其主要严重不足。

事后号召的效果远远不如事前防止，却是人员伤亡、财产损失和社会失序等都是不可逆的社会后果。从理论上看，由于应急号召并无法彻底增加自然灾害或事故灾难，随着时间的流逝，应急号召的高投放与低收益必定构成独特的对比，造成应急号召的边际效益递增。[19]在实践中，2015年下半年集中于再次发生的东方之星沉船、天津滨海新区危化品仓库发生爆炸和深圳光明新区特大滑坡三起突发事件皆表明，仅有应急号召早已无法符合人民日益增长的安全性必须。

与汶川地震等自然灾害有所不同的是，这三起突发事件几乎是可以防止的。这三起突发事件的陆续再次发生以及导致的重大损失，也是应急管理部正式成立的最重要动因。　　关于应急管理全过程的理论阐释并不少，但在综合应急管理的实践中确实获得应用于的阐释主要有三种。

一是美国FEMA版阐释。在综合应急管理最初的理论阐释中，应急管理的全过程还包括四个阶段：减慢、打算、号召、完全恢复。二是美国DHS版阐释。

2001年9.11事件之后，随着FEMA被统合入DHS，应急管理的全过程也被统合入国土安全性的全过程，分成五个阶段：打算（preparedness）、防治（prevention）、维护（protection）、号召（response）和完全恢复（recovery）。[20]三是中国一案三印刷阐释。《突发事件应付法》对应急管理全过程的阐释为：防治与打算、预警与监测、救援与处理、善后事宜与完全恢复。

　　这三种阐释既各有优点，也各有缺陷。从根源来看，突发事件可以区分为两种类型：一是主要由客观原因导致的自然灾害，如地震、洪水、台风等；二是主要由主观原因导致的事故灾难，如火灾、发生爆炸、危化品泄漏等。前一类一般来说无法防治，但可以尽量减少损失；后一类几乎是可以防治的。

从这一看作，FEMA版阐释的优点在于特别强调了对于自然灾害的减慢，但对于911事件等由主观原因导致的突发事件缺少针对性。DHS版阐释的优点是特别强调了防治和维护，这不利于缉毒，但移除减慢却有利于对自然灾害的管理。美国2005年卡特里娜飓风（HurricaneKatrina）应急管理的告终与此绝非关联。一案三印刷阐释的优点是比较全面、适用范围甚广，但对应急管理的运行机制缺少深入研究，将防治与打算拆分为同一个阶段既弱化了防治，也弱化了打算。

至于预警和监测，则都早已转入了号召的范畴，且将其分开作为一个阶段并不具备普遍的适用性。　　综合上述三种阐释的优点，同时融合应急管理部的职能范围，本文可行性明确提出一个修正的全过程管理的理论阐释，还包括五个阶段：打算、防治、减慢、号召、完全恢复。这五个阶段联合包含了一个原始的应急管理流程。

　　打算是应急管理的起点。新时代应急管理机制的创意发展要更进一步提高应急管理打算的实质，有四点必须尤其注目。

一是提高应急预案的有效性。应急预案虽然在总量上早已构建了纵向到边、横向究竟的全覆盖面积，但在体系结构、编成质量、演练上依然不存在着极大的提高空间。从体系结构来看，要贯彻解决问题过去普遍存在的专项预案修改为部门预案的问题，修改或新的编成各类专项应急预案，应急管理部要在专项预案的修改和编成中充分发挥主导作用。[21]从编成质量上看，要贯彻解决问题过去普遍存在的应急预案文本非常简单拷贝的问题，在应急预案的编制程序中减少和增强风险评估环节。

在预案演练上，要贯彻解决问题过去普遍存在的不肯演练演练走过场的问题，提高应急预案演练的实质。二是更进一步强化应急救援队伍建设。

在综合性应急救援队伍的建设上，要在构建消防队伍成功自负盈亏的基础上，减缓探寻消防队伍的综合化、职业化和专业化，创建适应环境于综合化、职业化、专业化消防队伍发展的人力资源管理体系。在志愿性应急救援队伍的建设上，要减缓推展第一号召人队伍的建设，贯彻提升志愿者参予应急管理的有效性。三是发展应急产业，提高应急装备和应急救援的科技含量。增大财政投入，引进市场机制，优先发展地震预警、航空救援，拓展卫星遥测、大数据分析在应急管理中的应用于。

四是提高应急管理传道的实质，切实增强公众市府互救能力。探寻应急管理的学历教育，糅合FEMA与美国公共管理学院联盟（NASPP）合作培育应急管理专业人才的经验，将应急管理划入大专院校教学体系。按照应急管理实践中必须的核心能力，创建和优化应急管理在职培训课程体系。

改革应急管理社会传道方式和科普场馆运营模式，引进市场性机制，提高应急管理社会传道和科普场馆运营的实质。　　防治主要针对事故灾难。在安全性管理中，对于安全性（safety）的内涵有两种基本的解读：一是不再次发生事故；二是将风险掌控在可以拒绝接受的水平。[22]第二种解读早已打破第一种解读占有主导地位。

因此，防治的关键是将风险掌控在可以拒绝接受的水平，这就必须多管齐下，联合发力。一是提高政府监管的实质，增加政府监管的盲区、不作为和贪腐寻租空间。

二是唤起企业的自我监管，探寻驱动企业自我监管的市场性机制，增强企业展开自我安全监管的意愿和能力。防治也可针对自然灾害，主要是所指对人与自然关系的反省，增加人类不道德对自然环境的毁坏，强化生态修缮和维护，尽量地避免孕灾环境。三是希望社会监管，糅合美国《社区知情法案》的实行经验，探寻基于危险源审批和内部举报人制度的社会监管。

　　减慢主要针对自然灾害。在自然灾害习的语境中，风险（risk）＝危害（hazards）*脆弱性（vulnerability）。其中，脆弱性既还包括物理脆弱性，也还包括社会脆弱性。

要在仅次于程度上增加自然灾害导致的损失，就要同时减少物理脆弱性和社会脆弱性。减少物理脆弱性的关键是提高建筑物和关键基础设施抗震、防风等布防等级，确保建筑质量。减少社会脆弱性的关键是增加不易灾区域的人口挤满。减慢也可针对事故灾难，保证危险性化学品储存和生产区域与居民生活区的安全性距离，希望转变化工围城城围化工的现状。

　　号召总有一天是应急管理的重点。推崇防治和减慢并不意味著号召的重要性上升。由于自然灾害和事故灾难的不确定性，号召总有一天是应急管理的重点。

仅有推崇应急号召固然敢，但不推崇应急号召也敢。应急号召可以很快掌控事态，尽量地减少自然灾害和事故灾难导致的损失。通过十余年的实践中，应急号召虽然获得了明显的进展，但仍不存在着极大的改良空间，其中的关键是要提高应急指挥的科学性。

在实践中，应急号召对于政治性的考虑到一般来说小于对于科学性的认同。从总体上看，中国体制的特点是高效的政治动员，其不利的一面是一方有难，八方支援集中力量筹办大事，有利的一面则是更容易过度动员、运动式管理、成本过低。2008年汶川地震之后，中国探寻了军地牵头的双指挥部机制。

2013年芦山地震之后，中央政府有助于后退，开始特别强调属地政府在应急指挥中的主导角色。[23]应急管理部正式成立之后，还必须之后探寻适合于中国情境的应急指挥机制，一方面既要充分发挥政治动员的优势，另一方面又要科学理性。　　完全恢复既是起点也是起点。

汶川地震灾后完全恢复的实践中探寻表明，自然灾害灾后完全恢复的关键是可持续性，即当外部援助中止后，灾情区域当地政府和居民可以自力更生。这就不仅要注目灾情区域的物理修复（physicalreconstruction）和社会系统的修复，还要推展防灾减灾，发展当地经济，提高环境和当地居民的生活条件，构建社区改进（communitybetterment），增进灾情区域经济社会的可持续发展。

[24]事故灾难灾后完全恢复的核心是创建科学的调查与问责机制。2011年甬温线动车事故之后，灾后调查的开放性明显强化，但追究责任和查明原因互相夹杂，有利于改良问题。应急管理部正式成立之后，还必须之后完备灾后调查与问责机制，贯彻做科学调查、精准问责，确实做从灾难中自学。

　　结语　　在风险社会的背景下，对于安全性的必须是人民日益增长的美好生活必须的关键部分。新时代应急管理的创意发展要提高国家管理符合人民日益增长的安全性必须的能力。在综合应急管理的框架之下，中国的应急管理正在从特别强调仅有灾害管理到推崇全过程管理、从构建全面覆盖面积到执着了解有效地、从特别强调综合性到推崇专业化改变。

这就必须以应急管理部为中心创建和完备多主体协同网络，减少多主体协同的可玩性，提高多主体协同的效率；重塑应急管理流程，从打算、防治、减慢、号召和完全恢复五个环节全面优化应急管理的运行机制。相比而言，体制创意的空间小，机制创意的空间大。

在应急管理部正式成立之后，应急管理在体制创意上早已构建重大进展，下一步的工作则更加造就机制创意，这亟需强化探寻。为此，实务界和理论界必须强化合作，联合推展新时代国家应急管理事业的良性发展。

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